世界的外交政策：拜登正在寻求新的美国战略

YinJi

世界的外交政策：拜登正在寻求新的美国战略

Foreign Affairs 作者：Ben Rhodes

2024年7月/8月

发布日期： 2024年6月18日

页面网址 https://www.foreignaffairs.com/u ... policy-world-rhodes

“美国回来了。”在他担任总统的早期，乔·拜登（Joe Biden）重复了这些话，作为其外交政策的起点。这句话提供了一个保险杠贴纸口号，以摆脱唐纳德·特朗普混乱的领导。它还表明，美国可以重新确立其作为良性霸主的自我概念，可以使基于规则的国际秩序再次伟大。然而，尽管恢复正常状态是有序的，但拜登政府的恢复心态偶尔会与我们混乱时代的潮流作斗争。为了将巨大风险降至最低并寻求新机遇，有必要更新美国领导力的概念——一个为一个已经摆脱美国主导地位和美国政治怪癖的世界量身定制的概念。

可以肯定的是，在特朗普的总统任期以 COVID-19 和 1 月 6 日叛乱的双重灾难告终之后，拜登最初的承诺对许多人来说是一种安慰。然而，拜登政府无法控制的两项挑战掩盖了超级大国复兴的信息。首先是特朗普回归的幽灵。盟友们紧张地看着这位前总统继续控制共和党，而华盛顿仍然陷入功能失调的泥潭。专制对手，尤其是俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin），押注华盛顿缺乏持久力。鉴于美国外交政策的摇摆不定，类似于伊朗核协议、巴黎气候变化协议或跨太平洋伙伴关系协定的新多边协议是不可能的。

其次，基于规则的旧国际秩序已不复存在。当然，法律、结构和峰会仍然存在。但是，联合国安理会和世界贸易组织等核心机构因其成员之间的分歧而陷入困境。俄罗斯致力于破坏美国强化的规范。中国致力于建立自己的替代秩序。在贸易和产业政策方面，就连华盛顿也正在背离冷战后全球化的核心原则。巴西、印度、土耳其和海湾国家等地区大国会根据问题选择加入哪个合作伙伴。即使是拜登时代多边行动的高水位线——支持乌克兰对抗俄罗斯——在很大程度上仍然是西方的倡议。随着旧秩序的瓦解，这些重叠的集团正在争夺什么将取代它。

拜登在今年秋天的选举中获胜将让人们放心，特朗普再次担任总统的特殊风险已经过去，但这不会战胜混乱的力量。迄今为止，华盛顿未能对其冷战后的外交政策如何诋毁美国的领导地位进行必要的审计。“反恐战争”使独裁者更加胆大妄为，资源分配不当，助长了全球移民危机，并导致了从南亚到北非的不稳定弧线。所谓华盛顿共识的自由市场处方以一场金融危机告终，这场危机为民粹主义者抨击脱节的精英打开了大门。制裁的过度使用导致了变通办法的增加和全球对华盛顿将美元主导地位武器化的疲劳。在过去的二十年里，美国关于民主的演讲越来越受到关注。

事实上，在哈马斯10月7日对以色列发动袭击和以色列在加沙的军事行动之后，美国关于基于规则的国际秩序的言论在全世界都出现了虚伪的分屏，因为华盛顿向以色列政府提供了用于轰炸巴勒斯坦平民而不受惩罚的武器。这场战争给一个批评俄罗斯的政府带来了政策挑战，因为俄罗斯在加沙使用了同样的不分青红皂白的策略，对于一个核心选民的民主党来说，这是一个政治挑战，他们不明白为什么总统支持一个无视美国建议的极右翼政府，以及一个外交政策声称由普世价值观驱动的国家的道德危机。简而言之：加沙应该让华盛顿摆脱指导其太多行动的肌肉记忆。

如果拜登真的赢得第二个任期，他应该利用它来巩固他的政策，这些政策已经解释了不断变化的全球现实，同时摆脱政治考虑、极端主义和以西方为中心的观点，这些观点导致他的政府犯了一些与前任相同的错误。这事关重大。未来几年，无论谁担任总统，都必须避免全球战争，应对不断升级的气候危机，并努力应对人工智能等新技术的兴起。迎接这一时刻需要放弃美国至高无上的心态，并认识到世界在未来几年将是一个动荡的地方。最重要的是，它需要架起一座通向未来的桥梁，而不是过去。

特朗普的威胁

拜登的口头禅之一是“不要将我与全能者相提并论;将我与替代方案进行比较。随着总统竞选的升温，值得注意这一建议。但要正确地概述特朗普第二个任期的危险，有必要认真对待特朗普的论点，尽管他们经常采取不严肃的形式。特朗普所说的大部分内容引起了广泛的共鸣。美国人厌倦了战争;事实上，如果没有伊拉克战争，他不可能接管共和党，因为伊拉克战争使共和党建制派名誉扫地。美国人也不再信任他们的精英。尽管特朗普关于“深层政府”的言论迅速变成了毫无根据的阴谋论，但它引起了选民的共鸣，他们想知道为什么这么多承诺在阿富汗和伊拉克取得胜利的政客从未被追究责任。尽管特朗普切断对乌克兰援助的意愿让许多人感到憎恶，但其中有一种强大的民粹主义。美国将花费数百亿美元帮助一个宣称的目标——夺回所有乌克兰领土——似乎无法实现的国家多久？

特朗普还利用了来自右翼和左翼的民粹主义对全球化的反弹。特别是自2008年金融危机以来，民主国家的大量公众对不断扩大的不平等、去工业化以及失去控制和缺乏意义的不满情绪不断涌现。难怪冷战后全球化的典范——自由贸易协定、美中关系以及国际经济合作工具本身——已经成为特朗普的成熟目标。当特朗普对竞争对手采取的更具惩罚性的做法，例如他与中国的贸易战，并没有像一些人预测的那样引发所有灾难时，他的禁忌打破方法似乎得到了验证。事实证明，美国确实有影响力。

但是，对问题提出有力的批评不应与对问题有正确的解决方案相混淆。首先，特朗普自己的总统任期播下了拜登面临的大部分混乱。特朗普一次又一次地追求出于政治动机的捷径，使事情变得更糟。为了结束阿富汗战争，他在阿富汗人民的头上与塔利班达成了一项协议，设定的撤军时间表比拜登最终采用的时间表要短。特朗普不顾伊朗的遵守而退出伊朗核协议，解除了该国核计划的束缚，使整个中东的代理人战争升级，并在全世界播下了对美国是否信守诺言的怀疑。通过将美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷，承认戈兰高地的吞并，并推行《亚伯拉罕协议》，他将巴勒斯坦人排除在阿以正常化之外，并鼓励以色列的极右翼，点燃了在当前战争中引爆的导火索。

尽管特朗普对中国的强硬立场显示了美国的影响力，但这是偶发的，与盟友不协调。因此，北京能够将自己塑造成世界大部分地区更可预测的合作伙伴，而贸易争端和脱钩造成的供应链中断则在全球经济中造成了新的效率低下，并推高了成本。特朗普从对抗到拥抱金正恩的蹒跚，使朝鲜领导人能够在减轻压力的情况下推进他的核和导弹计划。言归正传，特朗普承认反对派领导人胡安·瓜伊多（Juan Guaidó）领导的委内瑞拉替代政府，这加强了现任总统尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro）对权力的控制。对委内瑞拉和古巴的“最大压力”政策试图通过严厉的制裁和外交孤立来促进政权更迭，加剧了人道主义危机，将数十万人送往美国南部边境。

特朗普的第二个任期将在比他的第一个任期更加动荡的全球环境中开始，并且限制总统的护栏将减少，他将指挥他的政党，被忠诚者包围，并且不必再次面对选民。尽管存在许多风险，但有三个风险很突出。首先，特朗普将强人民族主义和孤立主义混合在一起，可能会为侵略创造一个许可结构。美国撤回对乌克兰的支持——也许还有对北约本身的支持——将鼓励普京更深入地推进该国。如果华盛顿放弃其欧洲盟友并促进右翼民族主义，它可能会加剧欧洲内部的政治裂痕，使匈牙利和塞尔维亚等地与俄罗斯结盟的民族主义者更加胆大妄为，他们呼应普京寻求重新团结邻国的民族人口。

尽管美中关系紧张，但东亚避免了欧洲和中东的直接冲突。但想想特朗普的胜利会给朝鲜带来的机会。在俄罗斯增加技术援助的推动下，金正恩可以加大对朝鲜半岛的军事挑衅力度，因为他相信自己在白宫有一个朋友。与此同时，根据美国的评估，中国军队将在2027年之前为进攻台湾做好准备。如果中国领导人习近平真的希望强行将台湾置于北京的主权之下，那么特朗普总统任期的暮年——届时美国可能会与其传统盟友疏远——可能会出现一个机会。

其次，如果有机会，特朗普已经明确表示，他几乎肯定会推翻美国的民主，这一举动将在全球范围内引起反响。如果说他的第一次选举代表了对民主世界的一次性破坏，那么他的第二次选举将更明确地证实了民族主义和威权民粹主义的国际趋势。势头可能会进一步转向欧洲的极右翼政党、美洲的表演性民粹主义者以及亚洲和非洲的裙带关系和交易腐败。想一想那些老龄化的强人名单，他们可能仍然会领导其他大国——不仅仅是习和普京，还有印度的纳伦德拉·莫迪、以色列的本杰明·内塔尼亚胡、伊朗的阿里·哈梅内伊和土耳其的雷杰普·塔伊普·埃尔多安。至少可以说，这批人物不太可能促进对边界内民主规范的尊重或边界外的和解。

这导致了第三个危险。未来几年，领导人将越来越多地面临只有通过合作才能管理或解决的全球性问题。随着气候危机的恶化，特朗普的总统任期将使协调一致的国际应对措施变得更加困难，并证实发达经济体内部对环境政策的强烈反对。与此同时，人工智能即将起飞，既创造了宝贵的机遇，也带来了巨大的风险。当美国应该转向外交以避免战争、建立新规范和促进更大的国际合作时，这个国家将由一个“美国优先”的强人领导。

治愈的时刻

在任何一届政府中，国家安全政策都是长期承诺、旧政治利益、新总统举措和对突发危机的即兴反应的特殊组合。拜登政府驾驭着世界的汹涌潮流，似乎经常体现出这种动态的矛盾，一只脚在过去，怀念美国的主导地位，另一只脚在未来，适应新兴世界的现状。

通过其平权议程，政府对不断变化的现实做出了良好的反应。拜登通过他的立法议程将国内和外交政策联系起来。《芯片法案》在科学和创新方面进行了大量投资，包括国内半导体制造。该法案与加强对中国高科技行业的出口和投资控制同时进行，这巩固了美国在人工智能和量子计算等新技术开发方面的领先地位。尽管这个故事比基于关税的贸易战更复杂，但拜登的政策实际上更加连贯：振兴美国的创新和先进制造业，将关键供应链与中国脱钩，并保持美国公司在开发新的和潜在的变革性技术方面的领先地位。

加沙应该让华盛顿摆脱指导其太多行动的肌肉记忆。

拜登最重要的立法《通胀削减法案》对清洁能源技术进行了大量投资。这些投资将使美国能够通过推动国内工业和全球市场更快地摆脱化石燃料来提高其实现气候目标的雄心。尽管这一突破提高了美国在气候变化方面的信誉，但它也带来了新的挑战，因为即使是盟国也抱怨华盛顿诉诸补贴，而不是采取协调一致的跨境方法来减少排放。然而，在这方面，拜登政府正在处理世界的现状。国会不能通过复杂的改革，例如为碳定价;它能做的就是通过投资美国的巨额支出法案。

尽管美国产业政策局势紧张，但拜登政府已经有效地对在特朗普领导下破裂的联盟进行了再投资。这种努力默认了世界现在以相互竞争的集团为特色，这使得美国更难通过大型国际机构或与大国俱乐部的其他成员合作来推行重大举措。取而代之的是，华盛顿优先考虑了志同道合的国家集团，用一句口号来说，这些国家“适合目的”。与英国和澳大利亚在核潜艇技术方面进行合作。通过七国集团（G-7）发起的新基础设施和人工智能倡议。有条不紊地努力在美国在印太地区的盟友之间建立更多磋商。这种方法涉及令人眼花缭乱的零件数量;人们可能会忘记目前存在的区域协商小组的数目。但是，在国际秩序分崩离析的背景下，在可能的情况下将合作联系在一起是有意义的，同时试图将新的合作习惯转变为持久的安排。

最值得注意的是，当华盛顿能够在 2022 年迅速动员对乌克兰的支持时，拜登对欧洲联盟的再投资得到了回报。政府创新地发布了有关俄罗斯入侵意图的情报，使这项任务变得更加容易，这是对华盛顿管理信息方式的迟来的改革。尽管战争已经陷入了微弱的僵局，但加强跨大西洋机构的努力仍在继续。北约的规模、相关性和资源都在增长。欧盟机构在外交政策方面发挥了更积极的作用，最明显的是协调对乌克兰的支持和加速其加入欧盟的候选资格。尽管华盛顿努力通过最近的乌克兰援助法案令人感到震惊，但欧洲早就应该关注自己的机构和能力。

变化缓慢

然而，拜登政府尚未在三个重要方面重新调整其对后美国主导地位世界的态度。第一个与美国政治有关。在国会引起争议的几个问题上，政府通过先发制人地服从过时的强硬派来限制或扭曲其选择。尽管特朗普已经展示了左右轴心是如何在外交政策上打乱的，但拜登有时感到被困在9/11事件后的国家安全政治中。然而，曾经让政客在安抚华盛顿鹰派时显得强硬的，很少是好政策;现在，它不再是好的政治。

在拉丁美洲，拜登政府迟迟没有摆脱特朗普对委内瑞拉和古巴的“最大压力”运动。例如，拜登坚持特朗普对古巴实施的大量制裁，包括在2021年1月离任前愤世嫉俗地将该国重新列入国务院支持恐怖主义的国家名单。其结果是一场严重的人道主义危机，美国的制裁加剧了食品和燃料等基本必需品的短缺，导致了广泛的苦难和移民。在中东，政府未能迅速采取行动重新加入政治上有争议的伊朗核协议，而是选择寻求拜登所谓的“更长、更强大”的协议，尽管特朗普是违反该协议条款的人。相反，特朗普政府将特朗普的《亚伯拉罕协议》作为其中东政策的核心，同时恢复了与伊朗的对抗。这实际上接受了内塔尼亚胡的首选路线：从寻求以巴冲突的两国解决方案转向与德黑兰的开放式代理人战争。

任何在美国政治和国家安全领域工作过的人都知道，避免与国会中的反古巴和亲以色列强硬派发生摩擦可能是阻力最小的道路。但这种逻辑已经变成了一个陷阱。10月7日之后，拜登决定采取全面拥抱内塔尼亚胡的战略——（一度）坚持认为，任何批评都将私下发表，美国的军事援助不会以以色列政府的行动为条件。这立即在以色列产生了善意，但它先发制人地消除了美国的影响力。它还忽视了内塔尼亚胡执政联盟的极右翼性质，该联盟就其计划起诉其军事行动的不分青红皂白的方式发出了警告信号，因为以色列官员在哈马斯袭击后的几天内切断了流入加沙的食物和水。在随后的几个月里，政府一直在努力赶上不断恶化的局势，从拥抱内塔尼亚胡的战略演变为发布在很大程度上被忽视的言辞要求，再到部分限制进攻性军事援助。具有讽刺意味的是，拜登意识到与内塔尼亚胡决裂的政治风险，却招致了来自民主党联盟内部和世界各地的更大政治风险。

屈服于华盛顿过时本能的诱惑导致了第二个责任：追求最大化的目标。政府在这方面表现出一些谨慎的态度。尽管与中国的竞争加剧，但拜登在过去一年中一直在努力重建与北京的沟通渠道，并在很大程度上避免了在台湾问题上发表挑衅性声明。即使拜登承诺美国将帮助乌克兰自卫，他也设定了避免美国和俄罗斯之间发生直接战争的目标（尽管他的言论确实转向支持莫斯科的政权更迭）。更大的挑战有时来自政府外部，因为乌克兰的一些支持者沉迷于过早的胜利主义，对去年的乌克兰反攻提出了不可能的期望。矛盾的是，这种冲动最终伤害了乌克兰：当竞选活动不可避免地失败时，它使美国对乌克兰的更广泛政策看起来像是失败的。要继续支持乌克兰，就需要提高短期内可实现目标的透明度，并对中期谈判持开放态度。

加沙还显示了极端主义目标的危险。以色列宣称的摧毁哈马斯的目标从未实现过。由于哈马斯永远不会宣布自己的投降，实现这一目标将需要以色列永久占领加沙或大规模流离失所。这种结果可能是一些以色列官员真正想要的，右翼部长自己的声明证明了这一点。这当然是世界上许多人对加沙的运动感到震惊，认为以色列政府真正想要的。这些批评者想知道为什么华盛顿会支持这样的运动，即使它自己的言论反对它。华盛顿不应寻求缓和以色列的不可持续路线，而是需要利用其影响力来推动谈判达成协议、巴勒斯坦建国以及不受扩张主义或永久占领影响的以色列安全概念。

事实上，太多的处方在华盛顿听起来不错，但无法解释简单的现实。即使拥有美国的军事优势，中国仍将发展先进技术并维持对台湾的主权主张。即使有美国的持续支持，乌克兰也将不得不生活在一个庞大的、民族主义的、拥有核武器的俄罗斯旁边。即使以色列拥有军事优势，也无法消除巴勒斯坦人对自决的要求。如果华盛顿允许外交政策由零和最大化要求驱动，它就有可能在无休止的冲突和尴尬之间做出选择。

这导致了华盛顿必须改变其方法的第三种方式。很多时候，美国似乎无法或不愿意通过世界上大多数人口的眼睛来看待自己，特别是全球南方的人们，他们认为国际秩序不是为他们谋福利而设计的。拜登政府为改变这种看法做出了值得称赞的努力——例如，在发展中国家提供 COVID-19 疫苗，调解从埃塞俄比亚到苏丹的冲突，以及向因乌克兰战争加剧的短缺而遭受重创的地方提供粮食援助。然而，过度使用制裁，以及优先考虑乌克兰和其他美国地缘政治利益，误读了房间。为了与发展中国家建立更好的关系，华盛顿需要始终如一地优先考虑他们关心的问题：投资、技术和清洁能源。

加沙再次与这一挑战相互作用。坦率地说：对于世界大部分地区来说，华盛顿似乎并不像重视以色列人或乌克兰人的生命那样重视巴勒斯坦儿童的生命。对以色列的无条件军事援助，质疑巴勒斯坦人的死亡人数，在联合国安理会否决停火决议，以及批评对以色列战争罪行的调查，在华盛顿可能都感觉像是自动驾驶仪——但这正是问题所在。现在，世界上大部分人都听到美国关于人权和法治的言论是愤世嫉俗的，而不是抱负的，特别是当它未能与双重标准作斗争时。在外交政策中，完全一致是无法实现的。但是，通过倾听和回应来自世界各地的更多样化的声音，华盛顿可以开始建立一个善意的蓄水池。

告别至高无上

在其更积极的议程中，拜登政府正在通过关注本国民主和经济的弹性，同时重启欧洲和亚洲的联盟，为不断变化的世界重新定位美国。为了将这种复兴扩展到更全球化和更持久的东西，它应该放弃对首要地位的追求，同时接受一个能够引起更多世界各国政府和人民共鸣的议程。

与冷战时期的情况一样，最重要的外交政策成就就是避免第三次世界大战。华盛顿必须认识到，当今全球冲突的所有三条断层线——俄罗斯-乌克兰、伊朗-以色列和中国-台湾——都跨越了美国条约义务范围之外的领土。换句话说，这些不是美国人民准备直接开战的地区。由于公众支持很少，也没有法律义务这样做，华盛顿不应该仅仅依靠虚张声势或军事集结来解决这些问题;相反，它必须坚持不懈地专注于外交，并向前线伙伴保证，有其他途径来实现安全。

避免与国会中的反古巴和亲以色列强硬派发生摩擦可能是阻力最小的道路。

在乌克兰，美国和欧洲应该专注于保护和投资乌克兰政府控制的领土——将乌克兰纳入欧洲机构，维持其经济，并加强其与莫斯科进行长期谈判的能力，以便时间对基辅有利。在中东，华盛顿应该与阿拉伯和欧洲伙伴一起，直接与巴勒斯坦人合作，发展新的领导层，承认巴勒斯坦国，同时支持以色列的安全。与伊朗的地区降级应该像奥巴马政府时期所做的那样，从谈判限制其核计划开始。在台湾，美国应该努力维持现状，投资于台湾的军事能力，同时避免剑拔弩张，通过安排与北京的接触以避免误判，以及动员国际社会支持通过谈判和平解决台湾的地位问题。

鹰派将不可避免地以绥靖主义的罪名攻击外交，但考虑寻求彻底击败俄罗斯、伊朗政权更迭和台湾独立的替代方案。华盛顿或世界能否冒着陷入全球大火的风险？此外，现实情况是，仅靠制裁和军事援助并不能阻止战争蔓延，也无法以某种方式导致俄罗斯、伊朗和中国政府垮台。如果华盛顿有更长远的眼光，将更容易取得更好的结果，包括在这些国家内部。归根结底，美国自身政治模式和社会的健康是比纯粹的惩罚性措施更强大的变革力量。事实上，今天的鹰派人士所忽略的一个教训是，民权运动在赢得冷战方面所做的贡献远远超过越南战争。

这一切都不容易，成功也不是注定的，因为不可靠的对手也有代理权。但考虑到利害关系，值得探讨的是，一个由相互竞争的超级大国集团组成的世界如何能够就不能孤立处理的问题进行共存和谈判。例如，人工智能提出了一个领域，在这个领域中，华盛顿和北京之间新生的对话应该演变为追求共同的国际规范。值得称赞的美国与志同道合的国家就人工智能安全进行合作研究的努力将不可避免地扩大，以进一步将中国纳入更高级别和更重要的会谈。这些努力应寻求就减轻极端危害达成一致，从使用人工智能开发核武器和生物武器到人工智能的到来，人工智能是一种先进的人工智能形式，有可能超越人类的能力和控制。与此同时，随着人工智能走向世界，美国可以利用其领导地位与那些渴望利用该技术实现积极目标的国家合作，特别是在发展中国家。美国可以为各国提供激励措施，鼓励它们在人工智能安全和积极使用新技术方面与华盛顿合作。

清洁能源也需要类似的动态。如果拜登政府出现第二届，其应对气候变化的大部分努力可能会从国内行动转向国际合作，尤其是在华盛顿政府出现分裂的情况下。随着美国努力确保用于清洁能源的关键矿物的供应链安全，它需要避免经常与北京发生冲突。与此同时，它有机会通过“去风险化”供应链、建立公私伙伴关系和启动多边倡议，在非洲、拉丁美洲和东南亚的部分地区进行更多投资，这些地区并不总是对美国资本有吸引力的目的地。从某种意义上说，《通胀削减法案》必须全球化。

最后，美国应该把对民主的支持重点放在现有开放社会的健康上，并为世界各地被围困的公民社会团体提供生命线。作为一个将支持民主置于美国外交政策中心的人，我必须承认，世界大部分地区民主衰退的钙化需要华盛顿重新调整。民主国家的政策制定者不应将民主与专制之间的斗争描述为与少数地缘政治对手的对抗，而必须认识到，这首先是必须在他们自己的社会中赢得的价值观冲突。从这个自我纠正的角度来看，美国应该有条不紊地投资于民主生态系统的基石：反腐败和问责倡议、独立新闻、公民社会、数字扫盲运动和反虚假信息工作。在乌克兰战争前夕表现出的分享敏感信息的意愿，应该适用于其他可以通过透明度捍卫人权的案例。在政府之外，世界各地的民主运动和政党应该更多地投资于彼此的成功，反映极右翼在过去十年中通过分享最佳实践、定期举行会议和组建跨国联盟所做的事情。

归根结底，美国在世界上能做的最重要的事情就是让自己的民主解毒，这是特朗普获胜如此危险的主要原因。在美国，和其他地方一样，人们渴望一种新的归属感、意义感和团结感。这些概念通常不会出现在外交政策讨论中，但如果官员们不认真对待这种渴望，他们就有可能助长导致专制和冲突的民族主义品牌。简单而反复地申明，所有人类的生命都平等重要，世界各地的人们都有权有尊严地生活，这应该是美国向世界提出的基本主张——一个它必须在言行上承诺的故事。